Skarga na bezczynność gminy w sprawie mieszkania komunalnego

W sprawach mieszkań komunalnych pojęcie bezczynności ma znaczenie prawne, a nie tylko potoczne. Brak odpowiedzi z urzędu może być irytujący, ale do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego zwykle nie wystarcza stwierdzenie, że sprawa trwa długo. Trzeba ustalić, jaki organ prowadzi sprawę, jaką czynność powinien wykonać, z czego wynika ten obowiązek oraz czy przewidziano termin lub określony harmonogram działania.

Podstawą działania gminy jest przede wszystkim ustawa o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z jej art. 4 tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Szczegółowe zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy określa natomiast uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 21 tej ustawy. To właśnie ta uchwała jest często najważniejszym dokumentem przy ocenie, czy w konkretnej sprawie urząd rzeczywiście nie wykonuje obowiązku.

Kiedy gmina pozostaje bezczynna

O bezczynności można mówić przede wszystkim wtedy, gdy z przepisu prawa albo obowiązującej uchwały wynika obowiązek wykonania określonej czynności, organ ma warunki do jej wykonania, a mimo to jej nie podejmuje. W sprawach komunalnych może chodzić przykładowo o przeprowadzenie weryfikacji kompletnego wniosku, dokonanie kwalifikacji, zajęcie stanowiska w sprawie spełnienia warunków albo wykonanie innej czynności przewidzianej lokalną procedurą.

Nie należy natomiast utożsamiać bezczynności z każdym długim oczekiwaniem. Szczególnie ważne jest rozróżnienie dwóch sytuacji:

• wniosek nadal oczekuje na czynność kwalifikacyjną – trzeba sprawdzić, czy uchwała nakazuje organowi rozpatrzenie go, sporządzenie listy, przeprowadzenie weryfikacji albo wykonanie innej określonej czynności;
• wnioskodawca został już zakwalifikowany i znajduje się na liście osób oczekujących – sam brak wolnego mieszkania i oczekiwanie na ofertę lokalu nie oznaczają automatycznie bezczynności organu.

Znaczenie ma również kompletność dokumentów. Jeżeli urząd prawidłowo wezwał do przedstawienia danych lub dokumentów wymaganych lokalnymi zasadami, a wnioskodawca ich nie dostarczył, możliwość postawienia zarzutu bezczynności może być ograniczona. Z drugiej strony organ nie może bez końca pozostawiać kompletnego wniosku bez czynności, jeżeli obowiązek jego rozpoznania wynika z przepisów.

Praktyczne kryteria, dokumenty i przykłady dotyczące bezczynności gminy

Przed przygotowaniem jakiejkolwiek skargi warto odpowiedzieć na pięć pytań:

1. Jaki organ albo jednostka według uchwały zajmuje się wnioskiem?
2. Czy wniosek jest kompletny i czy zostały uzupełnione wszystkie dokumenty, których urząd prawidłowo zażądał?
3. Jaki konkretnie etap postępowania nie został wykonany?
4. Czy termin wykonania tej czynności wynika z ustawy, uchwały, regulaminu albo z pisma samego organu?
5. Czy problem polega na braku rozpatrzenia wniosku, czy jedynie na oczekiwaniu na dostępny lokal po pozytywnej kwalifikacji?

Kryteriów materialnych nie należy mieszać z problemem bezczynności. Jeżeli spór dotyczy tego, czy wnioskodawca mieści się w określonym progu dochodowym albo ile punktów powinien otrzymać, są to odrębne zagadnienia dotyczące samej kwalifikacji, a nie czasu działania urzędu.

Jeżeli wniosek o pomoc mieszkaniową jest następstwem eksmisji z lokalu prywatnego, trzeba dodatkowo ustalić, jaki dokładnie obowiązek gminy wynika z wyroku, ustawy i sytuacji konkretnej osoby. Pomocne jest omówienie procedura – mieszkanie komunalne po eksmisji z prywatnego lokalu: sama utrata prywatnego mieszkania nie przesądza bowiem jeszcze o tym, jaka czynność i w jakim trybie ma zostać wykonana przez gminę.

Czy sprawa kończy się decyzją administracyjną

To jeden z najważniejszych problemów proceduralnych. Sam fakt, że wniosek został złożony w urzędzie gminy, nie oznacza jeszcze, że musi zostać rozstrzygnięty decyzją administracyjną wydaną na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uchwale siedmiu sędziów z 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odmowa zakwalifikowania i umieszczenia osoby na liście oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego może stanowić akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kontroli sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że taki akt staje się decyzją administracyjną. Podobny kierunek został potwierdzony w późniejszym orzecznictwie, m.in. w wyroku NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 885/10.

W praktyce postępowanie można więc podzielić na dwa etapy. Pierwszy dotyczy publicznoprawnej kwalifikacji według zasad ustalonych przez gminę. Drugi prowadzi do zawarcia umowy najmu i ma charakter cywilnoprawny.

Dlatego żądanie od urzędu, aby po prostu wydał decyzję administracyjną, może być błędne, jeżeli lokalna procedura takiej decyzji nie przewiduje. Najpierw trzeba przeczytać aktualną uchwałę rady gminy i ustalić, jaka czynność ma zakończyć dany etap.

Jeżeli gmina nie milczy, lecz wydała już negatywne rozstrzygnięcie w sprawie kwalifikacji, problem przestaje być typową bezczynnością. Wtedy trzeba przeanalizować samą odmowę i właściwy sposób jej zaskarżenia.

Ponaglenie i wezwanie do odpowiedzi

Nie każde pismo zatytułowane „ponaglenie” jest ponagleniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Formalne ponaglenie z art. 37 K.p.a. przysługuje w sprawach podlegających temu kodeksowi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie albo postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne.

Jeżeli konkretna sprawa rzeczywiście toczy się w trybie K.p.a., ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie. Co do zasady wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a gdy nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie.

W typowej procedurze kwalifikowania do najmu lokalu komunalnego nie należy jednak automatycznie zakładać stosowania K.p.a. W takiej sytuacji praktycznym krokiem jest pisemne wezwanie do rozpoznania wniosku albo do wykonania konkretnej czynności przewidzianej uchwałą. Takie wezwanie nie tworzy samo z siebie prawa do skargi, ale porządkuje materiał dowodowy i pozwala wykazać, że organ został jednoznacznie poinformowany o niewykonaniu obowiązku.

Praktyczne kryteria, dokumenty i przykłady dotyczące ponaglenia i wezwania do odpowiedzi

W piśmie warto wskazać:

• imię, nazwisko, adres oraz dane pozwalające zidentyfikować sprawę;
• datę złożenia wniosku i jego numer, jeżeli został nadany;
• daty późniejszych uzupełnień dokumentacji;
• dokładnie, jaka czynność nie została wykonana;
• przepis ustawy albo postanowienie uchwały gminy, z którego zdaniem wnioskodawcy wynika obowiązek działania;
• żądanie wykonania tej czynności oraz przekazania pisemnej informacji o stanie sprawy;
• krótką chronologię dotychczasowych kontaktów z urzędem;
• podpis i listę załączników.

W przypadku zwykłego wezwania można również wyznaczyć rozsądny termin na odpowiedź, np. 7 lub 14 dni. Trzeba jednak pamiętać, że termin wpisany przez wnioskodawcę do własnego pisma nie staje się przez to ustawowym terminem załatwienia sprawy. Jego znaczenie jest przede wszystkim dowodowe i organizacyjne.

Skarga do sądu administracyjnego

W sprawie dotyczącej lokalu komunalnego nie ma jednej podstawy prawnej skargi na każdą formę opóźnienia. Najpierw trzeba ustalić charakter czynności, której organ nie wykonał.

Pierwszy wariant występuje wtedy, gdy sprawa należy do kategorii objętych klasyczną skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dotyczy to m.in. sytuacji, w których organ ma wydać decyzję, postanowienie albo wykonać inną czynność mieszczącą się w katalogu objętym art. 3 § 2 pkt 1–4 i odpowiednimi przepisami o bezczynności. Jeżeli w takim postępowaniu przysługuje ponaglenie, przed wniesieniem skargi należy z niego skorzystać. W przypadku skargi na bezczynność objętej art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia.

Drugi wariant jest szczególnie istotny w sprawach gminnych, w których nie chodzi o niewydanie decyzji. Art. 101a ustawy o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zastosowania ochrony sądowej, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanej prawem i narusza to interes prawny lub uprawnienie danej osoby. W sprawach mieszkaniowych ta podstawa może mieć znaczenie wtedy, gdy z ustawy lub uchwały wynika konkretny obowiązek organu, a organ go nie realizuje.

Rozróżnienie to jest ważne także w świetle uchwały NSA I OPS 4/08. NSA uznał akt dotyczący odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście za akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a nie za klasyczną decyzję administracyjną. Tymczasem katalog klasycznej skargi na bezczynność w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie obejmuje automatycznie każdego aktu organu samorządu z pkt 6 tego przepisu. Dlatego w sprawie polegającej na niewykonaniu czynności przez organ gminy nie można mechanicznie powołać art. 149 p.p.s.a. bez wcześniejszego ustalenia podstawy dopuszczalności skargi.

Skarga powinna w szczególności wskazywać:

• właściwy wojewódzki sąd administracyjny;
• skarżącego oraz organ, którego zaniechanie jest przedmiotem sprawy;
• jakiego wniosku dotyczy sprawa i kiedy został złożony;
• jaka czynność miała zostać wykonana;
• z jakiego przepisu wynika obowiązek jej wykonania;
• w jaki sposób brak działania narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego;
• jakiego rozstrzygnięcia skarżący domaga się od sądu;
• informację o wcześniejszym ponagleniu albo wezwaniu, jeżeli ma ono zastosowanie;
• podpis oraz wymienione załączniki.

Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosi się co do zasady za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest kwestionowana. Nie należy więc wysyłać jej od razu bezpośrednio do sądu, jeżeli przepisy wymagają drogi przez organ. Na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni. Ten trzydziestodniowy termin dotyczy przekazania skargi do sądu, a nie rozpoznania pierwotnego wniosku o mieszkanie.

Dowody i terminy

Najczęstszy błąd polega na przyjęciu, że gmina zawsze ma 30 dni na rozpatrzenie wniosku o mieszkanie komunalne. Takiej ogólnej zasady nie ma. Terminy z art. 35 K.p.a. mają znaczenie w postępowaniach objętych Kodeksem postępowania administracyjnego, natomiast procedury dotyczące kwalifikacji do najmu z zasobu komunalnego są często oparte przede wszystkim na ustawie o ochronie praw lokatorów i lokalnej uchwale rady gminy.

Uchwała może przewidywać np. okresowe rozpatrywanie wniosków, sporządzanie projektów list, coroczną weryfikację albo inne etapy postępowania. Dlatego przed zarzutem bezczynności należy ustalić, czy termin na konkretną czynność rzeczywiście już upłynął.

Jeżeli zastosowanie ma klasyczna skarga na bezczynność i przepisy wymagają ponaglenia, art. 53 § 2b p.p.s.a. pozwala wnieść skargę w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że warto zwlekać. Im lepiej udokumentowana jest aktualna chronologia sprawy, tym łatwiej wykazać sądowi, co dokładnie organ miał zrobić i od kiedy tego nie robi.

Jeśli natomiast gmina wydała już akt odmowny, nie należy dalej traktować sprawy jako bezczynności. Wtedy trzeba niezwłocznie ustalić właściwy środek zaskarżenia i termin liczony dla tego konkretnego aktu.

Czego można żądać od sądu

Zakres żądania zależy od podstawy prawnej skargi. Jeżeli dopuszczalna jest klasyczna skarga na bezczynność rozpoznawana na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd może m.in. zobowiązać organ do wydania aktu, interpretacji albo dokonania wymaganej czynności oraz stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd ocenia również, czy naruszenie prawa miało charakter rażący. W warunkach przewidzianych ustawą może także orzec grzywnę albo przyznać skarżącemu sumę pieniężną.

Inaczej wygląda szczególny tryb wynikający z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli sąd uwzględni skargę dotyczącą niewykonania czynności nakazanej prawem, ustawa przewiduje możliwość nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak wykazania, że rzeczywiście istniał prawny obowiązek wykonania określonej czynności i że zaniechanie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Niezależnie od wybranego trybu trzeba realistycznie sformułować oczekiwania. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest organem prowadzącym kolejkę mieszkaniową. Co do zasady nie wybiera za gminę konkretnego lokalu, nie ustala według własnych kryteriów pierwszeństwa między mieszkańcami i nie zastępuje stron przy zawieraniu umowy najmu. Jego zadaniem jest kontrola legalności działania lub zaniechania organu.

Jeżeli więc gmina miała obowiązek rozpoznać wniosek, sąd może doprowadzić do wykonania wymaganej prawem czynności. Nie oznacza to jednak automatycznie, że wynik tej czynności musi być dla wnioskodawcy pozytywny albo że otrzyma on konkretny lokal.

FAQ

Czy brak odpowiedzi gminy przez 30 dni oznacza bezczynność?

Nie. W sprawach mieszkań komunalnych nie obowiązuje jedna ogólna zasada, zgodnie z którą każdy wniosek musi być rozpoznany w 30 dni. Najpierw trzeba ustalić, jaki tryb ma zastosowanie oraz czy termin wynika z K.p.a., ustawy, lokalnej uchwały albo innego przepisu.

Czy przed skargą zawsze muszę złożyć ponaglenie?

Nie zawsze. Formalne ponaglenie z art. 37 K.p.a. jest wymagane w sprawach, w których taki środek przewidują przepisy proceduralne. W sprawie o niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanej prawem możliwy może być inny tryb, w szczególności wynikający z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Pisemne wezwanie do działania jest jednak zwykle wartościowym dowodem nawet wtedy, gdy nie stanowi formalnego ponaglenia.

Gdzie złożyć skargę na bezczynność gminy?

Skargę kieruje się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale co do zasady wnosi się ją za pośrednictwem organu, którego bezczynność lub zaniechanie jest przedmiotem skargi. Przed wysłaniem pisma trzeba jednak ustalić właściwą podstawę prawną skargi.

Czy sąd administracyjny może przyznać mi konkretne mieszkanie?

Co do zasady nie. Sąd kontroluje legalność działania gminy i może w odpowiednim trybie doprowadzić do wykonania obowiązku prawnego. Nie prowadzi jednak w miejsce gminy gospodarki jej zasobem mieszkaniowym i nie wybiera konkretnego lokalu dla wnioskodawcy.

Czy wieloletnie oczekiwanie na liście jest bezczynnością?

Nie automatycznie. Jeżeli wnioskodawca został prawidłowo zakwalifikowany, a oczekiwanie wynika z liczby osób na liście oraz braku odpowiednich wolnych lokali, samo upływanie czasu nie musi oznaczać bezczynności. Inaczej może być wtedy, gdy przepisy nakazują organowi wykonać konkretną czynność, a organ jej nie wykonuje.

Co zrobić, jeżeli gmina już odmówiła zakwalifikowania mnie do mieszkania?

Wtedy problemem nie jest już przede wszystkim brak działania, lecz legalność wydanego aktu. Należy ustalić formę odmowy, podstawę prawną, sposób jej doręczenia i właściwy tryb zaskarżenia. Nie warto składać skargi na bezczynność tylko dlatego, że wynik rozpoznania wniosku jest niekorzystny.

Czy sprawa o mieszkanie komunalne może trafić do sądu cywilnego?

Tak. Etap prowadzący do kwalifikacji do zawarcia umowy może mieć charakter publicznoprawny, ale samo zawarcie umowy najmu jest czynnością cywilnoprawną. Jeżeli spór dotyczy istniejącej umowy, tytułu prawnego do konkretnego lokalu lub innych kwestii cywilnych, właściwa może być droga przed sądem powszechnym.

Czy wystarczy napisać w skardze, że urząd od dawna nie odpowiada?

Zwykle nie. Trzeba wskazać konkretną sprawę, czynność, której organ nie wykonał, podstawę obowiązku działania, przebieg dotychczasowego postępowania oraz interes prawny lub uprawnienie, które zostało naruszone. W sprawach komunalnych szczególne znaczenie ma aktualna uchwała rady gminy.

Podsumowanie

Jeżeli gmina długo nie zajmuje się wnioskiem o mieszkanie komunalne, pierwszym krokiem powinno być ustalenie, co dokładnie organ miał zrobić i z jakiego przepisu wynika ten obowiązek. Następnie trzeba sprawdzić lokalną uchwałę, uporządkować dokumenty i ustalić, czy sprawa podlega K.p.a., czy dotyczy innego aktu lub czynności organu gminy.

Formalne ponaglenie jest właściwe tylko tam, gdzie przewiduje je procedura. W pozostałych przypadkach przydatne może być precyzyjne wezwanie do wykonania czynności, a przy dalszym zaniechaniu – odpowiednio dobrana skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Największe ryzyko procesowe polega na zastosowaniu niewłaściwego trybu: potraktowaniu oczekiwania na wolny lokal jak bezczynności, żądaniu decyzji tam, gdzie prawo jej nie przewiduje, albo wniesieniu klasycznej skargi na bezczynność bez sprawdzenia, czy dany rodzaj czynności mieści się w jej ustawowym zakresie.